Балашов М.Н.
аспирант ЮФ ИЭУП РГГУ
Федеративные отношения как отражение развития российского общества
1. Развитие российского федерализма (1990–2002 гг.). Одним из важных направлений развития современного российского общества является совершенствование модели государственного устройства. Федерация – тема, которая в России упоминается и обсуждается очень часто. Однако нынешние федеративные отношения: между «Центром» и субъектами, а также между субъектами – сохраняют немало противоречивых и «антифедеральных» черт. Создается впечатление, что непонимание смысла «федерации» как формы государственного устройства присутствует на всех уровнях власти.
Федерация (от лат. foederatio – союз, объединение) – форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства образования – члены федерации – обладают определенной юридической и политической самостоятельностью. Федеративное государство характеризуется следующими признаками:
имеет федеративно-территориальное деление (территория федеративного государства состоит из территорий субъектов федерации: штатов, провинций, земель, республик);
субъекты федерации обладают относительной юридической, политической и экономической самостоятельностью, могут иметь свое административно-территориальное деление, но не обладают суверенитетом в полном объеме и, как правило, не имеют права одностороннего выхода из союза;
субъекты федерации могут иметь свои конституции (уставы), которые разрабатываются на основе федеральной конституции (и не должны противоречить ей), имеют свое законодательство, право издавать законы, указы и т.п. Эти законодательные акты имеют юридическую силу только на территории субъектов, в отличие от федеральных законов, обязательных на всей территории федерации. Законодательные акты субъектов федерации не должны противоречить федеральным законам, в противном случае они считаются недействительными;
субъекты федерации имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти, свою правовую систему. По отношению к федеральной системе они являются подсистемами; порядок их организации, процедуры и пределы юрисдикции определяются федеральной конституцией.
Эти основные признаки и определяют понятие федерация в современном мире. Таким образом, федерация – это соединение нескольких государственно-территориальных образований в интересах достижения ими общих целей при условии сохранения за каждым членом федерации определенной самостоятельности в рамках единого государства.
Чтобы оценить перспективы и возможности формирования стабильного государства – Российской Федерации, необходимо кратко рассмотреть этапы исторического развития федеративных отношений.
В августе 1990 года Борис Ельцин призвал автономии брать столько власти, сколько они могут «проглотить». В результате все республики Российской Федерации заявили о своем государственном суверенитете и отказе от статуса автономий, все автономные области (кроме Еврейской) объявили себя суверенными республиками.
Провозглашая свой государственный суверенитет, одни автономные республики уточняли, что они находятся в составе РСФСР, а другие – Татарстан и Чечено-Ингушетия – обходили этот вопрос молчанием. Все без исключения республики объявили о своем желании быть участниками учредительного Союзного договора. Однако августовский путч 1991 года, а затем и сам распад СССР сняли проблему Союзного договора с пути становления новой российской государственности.
31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор. Этот документ можно оценить с двух позиций: со одной стороны, он стал важной вехой в снятии угрозы распада России, начале процесса формирования подлинной федерации; с другой стороны, он лишь на короткое время приостановил нарастание открытого конфликта, переведя его в локальные формы. Кроме того, не надо забывать, что две республики (Татарстан и Чечено-Ингушетия) вообще не подписывали данный договор. И, наконец, подписание договора предполагало также некоторые дальнейшие действия, в частности разработку механизма реализации Федеративного договора, чего на самом деле не было сделано.
Федеративный договор, а за ним и Конституция Российской Федерации, принятая в декабре 1993 г., фактически закрепили дифференцированный подход в определении статуса субъектов. Республики обладали большими правами по сравнению с остальными субъектами. И это при том, что в статье 5 Конституции четко прописано: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации»[23].
Следующим этапом развития федеративных отношений является 1994 год, когда началось подписание договоров и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Первый договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» был подписан в феврале, а всего к настоящему моменту заключено 46 договоров. То есть чуть более половины субъектов упорядочили свои отношения с центральной властью. Для подготовки договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в 1994 г. была создана специальная комиссия при Президенте РФ (Указ Президента РФ от 20 июля 1994 г. № 1499). Однако в июне 2001 г. В.В. Путин издал Указ «О комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (от 21.06.2001 № 741). Тем самым бывшая до этого Указа Комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации была упразднена. Таким образом, с 2001 года Президент прекратил практику подписания договоров с субъектами.
24 июня 1999 года был принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Он устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов. Закон определял основные понятия (такие, как «предметы ведения РФ» и «предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ») и основные принципы разграничения полномочий.
За последние годы наиболее серьезными в плане федеративного устройства являются реформирование Совета Федерации с идеей ликвидации участия высших должностных лиц субъектов Федерации в верхней палате парламента и перевода его на профессиональную основу и введение федеральных округов (своеобразное возвращение к истории Российской империи екатерининских времен). Кроме того, важны и еще несколько инициатив Президента. А именно, это два федеральных закона: первый – о федеральном вмешательстве, то есть о механизме снятия губернаторов Президентом через судебные органы, и второй закон – о возможности губернатора снять руководителя органа местного самоуправления через соответствующие судебные инстанции (Федеральный закон от 29.07.2000 № 106-ФЗ).
Нельзя не отметить и создание такого органа при Президенте, как Государственный совет. Хотя он имеет и совещательный характер, но решения, принятые на его заседаниях, влияют на развитие федерального и регионального законодательства и политику государства.
В заключение анализа российского законодательства можно сказать, что оно все же не обладает той целостностью и устойчивостью, какие должны присутствовать в правовой системе государства. Существенные недоработки, правовые противоречия и недальновидные решения не позволяют пока России развиваться такими же темпами, как другие страны. Наличие серьезных, в первую очередь правовых проблем, тормозит формирование гражданского общества и демократического сознания граждан. На настоящий момент можно выделить несколько таких проблем, широко обсуждаемых на всех уровнях власти.
2. Проблемы федеративных отношений. Одним из принципиальных вопросов, рассматриваемых в политических и научных кругах, является вопрос непосредственно о форме государственного устройства. Страна уже устала от постоянных преобразований, больше половины населения, к сожалению, разочаровано в результатах прошедшего десятилетия. Уже стало невозможно работать на многих тех ценностях, основах и механизмах, которые были заложены раньше. В этой связи можно отметить тенденцию к отказу от целого ряда демократических завоеваний и ценностей, выраженному в смещении политических ориентиров, как отмечает депутат Государственной Думы В.Н. Лысенко, «от нашего конфедеративно-федеративного государства к унитарно-федеративному»[24]. Поборники унитаризации утверждают, что только сильная верховная власть, имеющая широкие авторитет и полномочия на местах, может эффективно проводить реформы, содействовать развитию общества и обеспечивать его устойчивость. Но если учесть исторические и современные особенности России, то можно спрогнозировать вполне допустимое «скатывание» к авторитаризму, присущему нашей истории. Что, ввиду уже достигнутых демократических ценностей, может привести к еще более серьезным конфликтам, чем те, что были в начале 90-х годов XX века.
Сегодня необходимо отметить, что альтернативы федерализму для России нет. Трудно себе представить «российскую конфедерацию» или Россию в виде унитарного государства. Поэтому сейчас можно спорить только о моделях федерализма. При этом нужно учитывать их некоторую условность, поскольку все федерации (а их в мире около 25) создавались неодинаково, то есть в формировании каждой были свои особенности: исторические, национальные, геополитические.
Путь России к федерализации уже прошел ряд перечисленных выше этапов, и отказываться от них – значит шагнуть назад, то есть в противоположную сторону от демократических принципов в государственном устройстве. Стабильность России в будущем будет напрямую зависеть от урегулированности отношений регионов и центра, гарантии прав всех этносов, населяющих РФ, последовательности федерализации и демократизации государства.
Следующей проблемой российского государства является очевидная асимметрия федерации. Эта разница между субъектами наблюдается во многих сферах: экономической, правовой, этнонациональной и др.
89 субъектов Российской Федерации расположены в одиннадцати часовых поясах евразийского пространства, обладают различным национальным составом (национально-культурные особенности нередко являются препятствием для объединения, а часто и поводом для противоречий, перерастающих в конфликт), совершенно различной по уровню экономикой (промышленностью, сельским хозяйством и т.д.) и, наконец, неодинаковым правовым статусом. Международные примеры федераций показывают, что именно симметричное их построение обеспечивает преуспевание и рост (например, двухсотлетняя федерация США). Однако нужно различать асимметрию конституционного статуса субъектов федерации и асимметрию сфер деятельности и соответствующих полномочий в решении местных вопросов. Второй вариант асимметрии вполне допустим для федерации и даже необходим, особенно в таком многонациональном государстве, как Россия. А вот асимметрия статуса субъекта обозначает его неравноправное политико-правовое положение в федеративном государстве. В такой ситуации о добровольном объединении, единстве субъектов – государств-членов федерации – не может быть и речи.
В Российской Федерации в результате конституционного установления асимметричного статуса субъектов республики заняли привилегированное место, нежели другие субъекты Федерации, объявили себя суверенными государствами.
Здесь возникает еще одна проблема – проблема различного толкования понятия «суверенитет». В конституциях многих республик в противоречие с Конституцией РФ закреплено положение об их государственном суверенитете. В 2000 году этот вопрос нашел отражение в постановлении Конституционного суда РФ, где разъясняется, что в соответствии с научной теорией и международной практикой суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (часть 1 статьи 4). Конституция же связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа – носителя и единственного источника власти в России (часть 1 статьи 3). Далее в Постановлении Конституционного Суда отмечается, что республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства, и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.
Признание за республиками суверенитета, притом, что все другие субъекты Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.
В соответствии с решениями Конституционного Суда в республиках проводится работа по внесению изменений и дополнений в свои конституции и законодательство. Вместе с тем, среди политиков ряда республик (Татарстан, Башкортостан и др.) появилось категорическое неприятие этих решений, особенно по вопросу суверенитета. Обосновывая свои позиции, они ссылаются на договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Тут обозначается еще одна проблема – подмена федерального законодательства более низкими по иерархии источников права актами. Что касается договоров, то общеизвестно, что вопросы государственности и статуса субъектов Федерации регулируются не текущими договорами о предметах ведения и полномочий, а федеральной Конституцией. Кроме того, как следует из постановления Конституционного Суда, «приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий... все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любые допускавшиеся ими ограничения либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается»[25].
Можно определить и еще одну проблему, характерную, в первую очередь, для субъектов-республик. Дело в том, что в настоящее время во многих субъектах сложились так называемые режимы личной власти руководителей (по сути, авторитарные режимы). Классический режим в Калмыкии. Основными признаками такого режима являются: наличие в субъекте послушных законодателей, подчиненных губернатору СМИ и т.п. Эта политическая система стала уже привычной для многих субъектов федерации, что тоже не предполагает перспектив быстрого развития демократии и гражданского общества в этих регионах.
Выделенные проблемы федеративных отношений представляют собой отнюдь не полный список проблем российского федерализма. Однако все остальные противоречия и конфликтные точки взаимоотношений Центра и регионов являются, как мне кажется, следствием этих главных проблем. «Правовая разноголосица», а именно несоответствие регионального законодательства федеральному, порождена именно неравным конституционно-правовым статусом субъектов. Режимы личной власти являются реакцией на невозможность и нежелание федерального Центра (по крайне мере в 90-е годы) построить сильную вертикаль власти. Неравное (по набору соответствующих делегированных Центром полномочий и предметов ведения) положение субъектов, закрепленное договорами, – компромисс федеральной власти и регионов, позволивший сохранить целостность Федерации, – проявление слабости и признание отсутствия политической воли у Центра. Подмена региональным законодательством федерального объясняется несовершенством последнего, его недоработанностью и недальновидностью. Таких примеров достаточно.
Вышеизложенное, однако, не предполагает безысходности. Сложившаяся ситуация – вовсе не тупик. За последнее время в России появилось множество вариантов решения проблем федерализма: от самых невероятных до вполне осуществимых.
3. Варианты возможных государственных преобразований в системе федеративных отношений России. Одним из наиболее обсуждаемых проектов реформирования системы федеративных отношений является реорганизация государственно-территориального устройства России. «Матрешечная федерация», как назвали ее западногерманские исследователи, Российская Федерация среди своих субъектов имеет автономные округа – члены федерации, – которые одновременно входят в состав других субъектов, что значительно снижает эффективность управления. Да и остальные субъекты, которых всего 89, представляют собой довольно громоздкий объект для проведения государственной политики. В связи с этим предлагается укрупнение субъектов и ликвидация автономных образований (областей и округов). Действительно, нельзя проводить единую государственную политику, когда среди субъектов присутствуют настолько разные по всем своим показателям г. Москва и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. Уже одно то, что один субъект Федерации входит в другой, как справедливо замечает В.Е. Чиркин, представляет собой юридический нонсенс, не известный мировой практике.
Высказываются предложения сократить число субъектов до половины, а как крайний вариант предлагается сделать 7, максимум 10 субъектов Федерации. Что же касается автономных округов, то и они должны войти в состав соответствующих областей. Но не все автономные округа захотели бы объединиться с близлежащей областью, поскольку некоторые из, наиболее богатые (в частности Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий и Таймырский), обладают газовыми, нефтяными ресурсами, важнейшими цветными металлами. Это при том, что в округах национальных корней практически не осталось.
В рамках данной концепции всем будущим субъектам Федерации необходимо предоставить единый правовой статус. В контексте возможного укрупнения возможно формирование, в частности, таких субъектов, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-Запад, Черноземье, Большая Волга, Центральная Россия, Поморье, Урал, Дальний Восток и т.д. Подобного рода предложения в принципе оправданы. Чрезмерное дробление страны, перешедшее в ныне действующую Конституцию, негативно отражается на эффективности централизованного управления. Известным шагом на пути преодоления этого недостатка является создание семи федеральных округов.
Для утверждения единого статуса целесообразно выбрать единое наименование для всех субъектов Федерации – может быть, губерния. Что касается национальной специфики тех или иных субъектов Федерации, то она должна быть выражена в национально-культурных формированиях, объединяющих лиц соответствующих национальностей, не только компактно проживающих в том или ином регионе, но и на территории всей страны.
В соответствии с данной концепцией всем субъектам Федерации следует предоставить право принимать свои уставы (а не конституции), которые, разумеется, должны полностью соответствовать Основному Закону России.
Кроме того, необходимо конституционно зафиксировать общие и единые принципы взаимоотношений федерального центра с регионами, равно как и общие и единые принципы порядка формирования, организации и функционирования представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.
В целом данный проект имеет определенную перспективу, но его реализация во многом зависит от политической воли главы государства. Данная концепция, однако, предполагает глубокие изменения в политической системе и обществе в целом. Российское общество на данный момент не достаточно готово к подобным преобразованиям. Для проведения таких реформ, помимо детальной разработки правовой базы, необходимо создать механизм ее реализации, который включал бы в себя и общественную составляющую. Учет мнения населения – важный компонент проведения демократических реформ. Чем лояльней граждане относятся к государственным преобразованиям, тем легче и проще проводить реформирование.
Среди вариантов развития есть и те, что не предполагают кардинальных изменений. Например, некоторые исследователи предлагают пересмотреть систему федеративных отношений в плане заключения договоров между органами государственной власти России и органами государственной власти ее субъектов. Многие отмечают, что договора на определенном этапе сыграли свою роль в обеспечении целостности государства. Центробежные тенденции начала 90-х годов усилили необходимость договорного процесса, в ходе которого ряд республик добились в нарушение Конституции России односторонних преимуществ в ущерб абсолютному большинству субъектов Федерации. Изучение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий показывает, что многие из них в той или иной мере не соответствуют Конституции РФ и федеральному законодательству. Зачастую содержание таких договоров обусловлено весьма субъективным отношением руководителей центра к региональным руководителям. Вследствие этого существуют различные мнения по вопросу договоров: одни считают договоры опасными для целостности России и предлагают их денонсировать; другие, наоборот, возлагают на них основную надежду на пути формирования подлинной федерации (Татарстан, Башкортостан); ряд субъектов предлагают вернуться к Федеративному Договору.
Договорное регулирование федеративных отношений, особенно на первоначальных этапах, противоречило по ряду позиций принципам федерализма. Многообразие подходов к участникам договорного процесса из числа субъектов Федерации и связанное с этим заключение договоров и соглашений с отклонениями от норм федерального права обусловили падение доверия к самому договорному процессу.
Анализ показывает, что многие действующие договорные документы и их положения должны быть подвергнуты коренной переработке в соответствии с требованиями Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
Однако изменить договоры в одностороннем порядке невозможно, а правовых механизмов воздействия на субъекты на данный момент в России еще не разработано. Это и составляет еще один вариант развития федеративных отношений.
В связи с взятым курсом на усиление вертикали власти Центру необходимо иметь реальный механизм обеспечения выполнения принятых решений (институт федерального принуждения). Этот механизм должен содержать способы и процедуры федерального принуждения (при нарушении органами субъекта Конституции РФ и законов). Целью данного института является также преодоление существенных коллизий, возникающих во взаимоотношениях между центральной властью и субъектами Федерации, восстановление конституционной законности на территории всей страны. В Конституции необходимо закрепить исчерпывающий перечень оснований, по которым допустимо использование названного института, порядок принятия решения о необходимости его применения и систему соответствующих мер.
Среди предлагаемых вариантов преобразований есть и радикальные. Например, некоторые политики склонны видеть Россию в виде конфедерации или (находясь под впечатлением от последних президентских реформ по укреплению вертикали власти) представляют ее как унитарное государство с авторитарным режимом правления. Надо отметить, что вряд ли российское общество сможет быстро отказаться от завоеванных демократических ценностей, к которым относится и федеративная форма государственного устройства.
Подводя итоги и оценивая сложившуюся ситуацию, можно отметить, что идеологическая фрагментарность, нежелание некоторых субъектов Федерации объединяться, идя при этом на компромисс, боязнь принесения «политических жертв» власти ради укрепления государственности и единой российской политики в момент становления экономики и социальной сферы значительно сдерживают развитие государства и общества. Это характерные для России черты переходного периода. Политика Президента, направленная на укрепление вертикали власти, тоже поддерживается далеко не всеми. Однако осознание того, что проведение реформ государственного устройства в России неизбежно, присутствует у большинства. Стоит отметить, что любая проводимая реформа чем менее контролируема, тем более непредсказуема. В этом смысле нельзя не поддержать Президента, активно участвующего в формировании новой системы взаимоотношений «Центр – регионы», в которой главным принципом, по моему мнению, должен стать принцип соответствия законодательства (федерального, регионального и местного), а также четкого разграничения полномочий и предметов ведения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Этот принцип может быть реализован путем:
Реорганизации государственно-территориального устройства России на основе комплексно-территориального подхода с учетом всей совокупности признаков, которые могут иметь отношение к федеративному устройству (а не только национальных или иных, отдельно взятых, признаков);
Изменения конституции, в частности путем конституционного определения общих и единых принципов взаимоотношений федерального центра с регионами, равно как и общих и единых принципов порядка формирования, организации и функционирования представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.
Создания (и правового закрепления) института федерального принуждения.
В заключение следует сказать, что в случае принятия сформулированных в настоящем докладе предложений федеративное устройство страны претерпит весьма существенные изменения. Учитывая важность, сложность и вместе с тем особую деликатность (в силу непосредственной связи с национальным вопросом) проблем государственного устройства, трудно настаивать на немедленном осуществлении предложенных нововведений. Напротив, можно с уверенностью сказать, что здесь необходимы чрезвычайная осторожность, взвешенность и постепенность.